城市“加速數字化轉型”的意義與不可逆轉的馬太效應趨勢——專訪中國城市中心總工程師、國土產業交通規劃院院長張國華

在《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《促進大數據發展行動綱要》等黨中央、國務院的一系列重大舉措下，“十三五”時期，我國數字經濟穩步發展，以5G、人工智能、云計算、數據中心等數字化基礎設施建設有序布局。根據中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展白皮書》（2021年4月26日），到2020年我國數字經濟規模已達39.2萬億元，較上年增加3.3萬億元，占GDP比重為38.6%，占比同比提升2.4個百分點，有效支撐疫情防控和經濟社會發展。

中國城市中心總工程師、國土產業交通規劃院院長、信息社會50人論壇成員張國華指出，市場規律促進了數字化的發展。數字化協同成為我國各行各業的剛需，華為、騰訊、阿里、字節跳動等數字經濟龍頭企業看準市場機遇，不約而同地加大資源投入，在政府未投資新建任何平臺的情況下，全社會的數字化協同需求迅速得到滿足，顯示出了市場的強大力量。

在“十四五”時期，數字化發展則被按下“加速鍵”。在2020年11月份，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》對外發布，提出要“加快數字化發展”——加快建設數字經濟、數字社會、數字政府。習近平總書記指出，加快數字中國建設，就是要適應我國發展新的歷史方位，全面貫徹新發展理念，以信息化培育新動能，用新動能推動新發展，以新發展創造新輝煌?？梢哉f，加快數字化發展，對“十四五”時期經濟社會發展具有重大的意義。

那么在“十四五”時期應如何加快數字化發展？政府應如何推進？中央與地方的角色與分工是什么？數字化是否會扭轉城市馬太效應？帶著一系列問題，《環球財經》記者采訪了于2021年5月15日出席以“在充滿挑戰的時代加速數字化轉型”為主題的信息社會50人論壇的點評嘉賓張國華，張國華從城市、產業、交通等視角就上述問題進行了一一解答。

我國城市數字化水平與數字化轉型的意義

【與發達經濟體相比，我國的主要課題是在政府和市場關系上】

《環球財經》：您參加了國家“十三五規劃”綜合交通樞紐、中長期鐵路網規劃以及一系列城市群和國家中心城市的規劃研究，據您了解，我國在城市數字化水平方面與發達經濟體相比，處于什么水平？

張國華：可以從硬件與軟件、政府與市場關系的兩個方面來加以比較。

在硬件與軟件方面，我國在數字化硬件方面是過硬的，從區域看，長江以南城市的數字化優于長江以北；胡煥庸線以東區域優于胡煥庸線以西；市場化程度高的地方優于市場化程度低的地方；大城市優于小城市和鄉村地區。

但在軟實力方面，我國更多的還是在強調管理，特別是在服務水平、服務體系方面我們與發達國家還是有非常大差距的。比如今年3、4月份時網友們紛紛吐槽攝像頭罰款問題——2020年全國交通罰款總額在3000億元左右，平均每輛車罰款1000多元。在廣東省佛山，有一條高速公路的一個出口一年抓拍62萬名車主，合計罰款金額超過1.2億元，另外一個出口的罰款是2500萬元。顯然這種結果與通過數字化硬件的應用提升服務水平的目標與發展背道而馳，值得深思。

咱們國家和發達經濟體相比，主要課題是在政府和市場關系上。例如，在我國以交通為代表的基礎設施通常還在由政府主導，而在發達經濟體，很多基礎設施都在由市場主導。這就帶來一個問題，亦即數字化的服務與價格問題。這肯定是市場主導型國家走在前面，因為政府天然的屬性是強調管理，而市場強調的是服務。比如那些走在前面的市場化企業，他們組織發展的根本邏輯是如何給全世界的人民提供更好的服務，這樣的企業才是有競爭力、可持續發展的企業。

《環球財經》：城市加速數字化轉型有哪些意義？

張國華：我國的現代化道路面臨著“四化”——工業化、市場化、國際化和城市化。而城市化是四化中最復雜、最核心、最關鍵的要素。因為城市化是工業化的載體、市場化的平臺、國際化的舞臺，所有的這些要素都要在城市的空間里發展與合作，因此城市的數字化轉型意味著載體、平臺、舞臺的數字化轉型。

從未來發展的角度來看，全球化進程雖然起起伏伏，甚至有些坎坷，但是大勢不可擋。也就是在全球供應鏈、超級城市及新商業文明的版圖中，以交通為代表的傳統實體基礎設施和以移動互聯網為代表的虛擬基礎設施（或新型基礎設施），二者融合起來，是打破傳統地理疆界的利器，是配置資源、組織、經濟要素的最關鍵手段。

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《環球財經》：本次論壇的主題是《在充滿挑戰的時代加速數字化轉型》，您認為是否有必要“加速數字化轉型”？為何要“加速”+“轉型”？

張國華：首先，是否有必要“加速”數字化轉型，可以在歷次工業革命的要因中尋找規律。工業革命將人類帶入一次又一次的新發展階段，但值得注意的是，歷次的工業革命都是以通信、交通、能源三類基礎設施的協同共進，是通信、交通、能源相結合的產物。比如第一次工業革命是蒸汽機、鐵路、火車、電報、煤炭的相結合；第二次工業革命是內燃機、汽車、電話、石油的相結合；第三次工業革命是新能源、飛機、通訊（傳統IT）的相結合。

這一次的新革命無疑是以更清潔的能源（新能源汽車等），以及以移動互聯網為代表的大數據、云計算、5G等數字化新基建，以及無人駕駛汽車、超高速磁懸浮高鐵為代表的更加高效的綜合交通及互聯網的結合。因此“加速”數字化轉型，實際上是在加速走向第四次工業革命的步伐，是主流趨勢。

其次，為何要加速數字化“轉型”，從產業升級的角度看。我們國家制造業正處于從中低端轉向中高端的制造業攀升的過程，在“十四五規劃”“2030綱要”里提出，要打造一批中高端的產業集群。但其實中高端產業集群并不取決于集群本身，而是取決于是否有更具科技水平、更高效率、更高服務水平、更低成本的高端生產要素的注入。在這一方面，我們國家與發達國家都還有差距，但我們可以通過與數字化結合的方式，通過數字化轉型提高效率、降低成本、提高服務水平等。這一塊有巨大的結合空間。

另外，從政府的社會服務角度來講，同樣需要數字化的轉型，比如教育和醫療能否通過與數字化相結合而更加專業化、更加人本化、更加全球化，這里面與數字化轉型上有結合的空間。以美國醫療為例，美國將放射影像檢測初步分析外包給印度，因此美國醫生是不看初步影像片子的，而是由印度的醫生進行初步分析，拿出一個初步的結論后再轉給美國的醫生，這就是一個比較高效的專業化分工，在這個過程中，數字化無疑發揮了關鍵作用。

政府在加速數字化轉型過程中角色與分工

【嚴監管不利于創新，因為一切創新都是對過去的顛覆】

《環球財經》：在加速數字化轉型過程中，政府應如何推進？與以往有何不同？比如在政策、時序、目標等層面。

張國華：首先，中央在推進轉型的過程中，核心還是要把握好權力清單和責任清單，這在近幾年中央的精神傳達中是非常明確的。整體來說，政府在治理過程中應該做好權利清單和責任清單，同時恪守市場經濟規律，根據發展階段，因勢利導地提供公共服務和社會治理。這需要政府不但要做有為的政府，更需要做有效的政府。

其次，如中央提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府如何更好地發揮作用？首先是要更好地發揮好導向性作用。

比如在整個數字經濟的轉型過程中，政府要推出激勵政策，但這個激勵政策要有檢驗標準——能不能得到市場的認可，能不能得到市場的正面回應，這是“更好發揮政府作用”中需要回答的第一個基本的前提性的問題。如果這個問題都沒有回答好，我想別的作用也會大打折扣。

再次，在時序上一定要考慮輕重緩急、有先有后，不能只有宏大敘事。因為中國從南到北、從東到西差異大，有的已經是很現代化的市場經濟體系了，有的還停留在過去的計劃經濟主導的經濟體系中。比如深圳和某些以市場主導的地區，這個差距顯然是巨大的。

《環球財經》：在加速轉型過程中，中央政府與地方政府的角色與分工是什么？

張國華：在數字化轉型的加速轉型過程當中，可能有幾個方面是需要我們重新去探討的。

一是中央政府與地方政府在激勵機制和容錯機制方面。因為大量的數字化轉型，不可能全國一盤棋，全面推開，可能有些地方要先行先試，在先行先試的過程當中就有一個試錯的過程，試錯的過程當中就有一個犯錯的風險。對于相應犯錯的容錯機制和激勵機制怎么去構建，我想這是中央政府的第一位責任。

二是在基本公共服務方面。因為過去財稅體制的分割導致大量的財稅集聚到中央，大量的基本公共服務甩給地方。但隨著現代財稅體制的改革，應如何圍繞數字化公共服務進行全責分配有必要深入探討。

三是在市場監管、法律法規方面。需要落實好如何構建支持少數人進行顛覆式創新，打造整個包容性發展的社會大氣氛或者共識。這其中很重要的一個前提就是政府要做審慎包容的監管，也就是薄發式的監管。

相反，嚴監管是不利于創新的，因為一切創新都是對過去的顛覆，政府的監管一定是基于過去的業態來監管新的事物。比如，英國當年針對汽車的發展出臺了《紅旗法案》——每個人開車時，要請一個人舉一面小紅旗在你的汽車前面，并且這面小紅旗的速度不能超過馬車的速度。也就是說《紅旗法案》是拿監管馬車的辦法來監管汽車?；剡^頭來看數字經濟產業，很相像。在過去幾年，以數字經濟所代表的創新發展，都是與傳統法律法規不相適應的。

“加速數字化轉型”與不可逆轉的馬太效應

【一切沒有選擇的行為都是不道德的】

《環球財經》：“加速數字化轉型”，會否加速城市的馬太效應？

張國華：客觀地說這是必然的，是發展趨勢，是不可扭轉的。

人口與產業在空間上的分布將會進一步集聚。2019年8月26日，中央財經委員會專門就這個問題做出了決策，提出中國要推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟新格局，讓中心城市和城市群成為承載發展要素的主要空間形式?？梢灶A見，我們人口經濟的空間正在發生深刻的變化，以中心城市、都市圈、城市圈為代表的優勢空間日益凸現，我國將圍繞著這個優勢空間去構建高質量的發展，更高質量的發展動力系統，在這些地方集聚更多的人口產業要素，實現我們國家高質量的發展。

當然，北京、上海這種有一些不合理的功能還要重新規劃，還要在區域上更好地布局。與國際大城市進行比較就可知我們的城市體系還未建成，以東京為例，它的市郊鐵路高度發達，我在150公里之外住著，早上7點鐘出門，8點鐘就到銀座中心上班了，而北京等城市早晚高峰時間一個小時能出行的空間距離是多少公里？10公里、20公里。這與發達國家的城市群相比，提升空間巨大。

但隨著這套體系的完善并與數字化轉型的結合，未來河北三縣甚至雄安都會是北京的城市體系與經濟體系的一部分。

《環球財經》：城市間馬太效應不可逆轉的深層次機理是什么？

張國華：產業與人口在空間上向城市集聚之后有三個效應與三個法則。

第一，在產業和人口集聚之后，才能配置現代化的基礎設施，才能實現基礎設施的共享，進而大大降低消耗基礎設施的成本。相反，如果人口、產業達不到一定的規模，這些現代化的基礎設施即使是建起來，也很難支撐運營。比如一些特色小城鎮，建了自來水廠、污水處理廠，但因為人口達不到一定的規模，就很難實現盈虧平衡，導致無法運營下去，只能曬太陽，投資不能產生相應效應，導致投資無效乃至失敗。

第二，產業聚集在一起，會不斷的專業化分工，生產效率越高和創新能力越強，產業鏈匹配效應極大的促進社會財富增長。

第三，知識信息環節從制造業環節分離出來，集聚在一起會產生化學效應。什么樣的化學效應呢？就如今天論壇交流的觀點既有相近也有差異，但是這種不同觀點間的思想碰撞會誕生出新的火花，這些火花里就能孕育新的思想。

因為這三大效應，對人口和產業在空間上的集聚帶來了三個法則。

一是經濟增長的超密集法則，也就是城市體系的人口規模每擴大一倍，人均生產效率提高15%~30%。據美國智庫的一項研究，美國最近這20年的增長主要是靠大城市，小城市對經濟的貢獻都是負增長。

二是基礎設施消耗的亞密級法則，隨著城市規模每擴大一倍，人均消耗基礎設施的成本降低15%。比如北京，在1986年該市有1028萬人口，消耗了36.6億噸水；到2017年該市人口達到2170萬人，但消耗了39.5億噸水，與人口翻番相比用水消耗了增加量不到10%，這就是大城市對基礎設施消耗的亞密級法則。

而我們前面提到人口規模每擴大一倍，人均生產效率提高15%~30%，相結合，一降一升是多少？30%~45%。

三是交通出行的簡單法則，它告訴我們，在每個人可接受出行成本的情況下，人們會選擇更加快捷的出行方式。作為基礎設施的最重要代表的交通占到了50%。

總結三個效應與三個法則來說，空間的接近性更加具有價值，以互聯網為代表的數字經濟讓城市間變得更加不平衡。

《環球財經》：中國作為14.1億人的人口大國，能否通過數字化手段促進人口合理分布？

張國華：所謂的合理分布，應該是相適應的人口產業向少數優勢發展空間更好集聚的一個分布。并且，人的訴求是多元化的，有的人喜歡生活在大城市，有的人喜歡生活在小城市，還有的人喜歡鄉村的好山好水好景。因此應圍繞不同人群的訴求，按照經濟發展的階段，通過數字化轉型把基礎設施和我們的產業、空間高效的配置起來，給大家提供多元化的選擇。因為一切沒有選擇的行為都是不道德的。(文/《環球財經》 王維）