集體權益歸來：上海松江“超級農改”

從目前已有結果上看，集體資產權益的歸位，不僅是進城農民多了一份收益和集體資產成倍增長那么簡單，而且通過改革，集體成員可以享受到城鎮化帶來的集體資產增值好處。只有讓農民通過集體資產權益改革充分享受到城鎮化的好處，城鄉二元制的鴻溝才可能彌合，才可以為更深入的城鎮化鋪平道路。

 

上海松江——七年前，這里的農民和中國絕大多數城市郊區的農民并沒有太大不同。在城鎮化的浪潮中，他們世代耕作的集體土地正在開發或準備開發，但他們并沒有從集體土地增值中獲得太多好處。為了維持生計，他們不得不離開鄉村，進城打工，等待他們的是一個不確定的未來。但今天，這種情況已經悄然發生了改變。

 

截至2014年年底，松江區近60萬名的農民，全部收到了來自于他們集體土地資產增值的分紅，而今后每年，他們也都會收到這種分紅，在此背后，則是他們作為集體經濟組織成員的身份確認，以及用“股份”的形式，將集體資產確權到人。

 

這也讓松江農民們擁有了前所未有的集體成員身份認同感。他們在獲得分紅之余，還會四處打聽鄰鎮的分紅情況，如果從別處的來的信息有所差池，他們甚至會致電問詢本鎮干部。而由于越來越多農民以類似的方式表示出對分紅的關心，以至于讓當地基層干部表示“壓力很大”。

 

這一切皆源于2008年開始、歷時五年，旨在重塑農村集體資產權益的松江農村集體資產改革——對1956年以來不同歷史時期的農村集體資產追根溯源、重新評估量化，并折算成“股份”分配給每一個村集體成員，而量化后的農村集體資產，由鎮級的經濟聯合社或村級的合作社負責經營，經營所產生的部分收益，就是村集體成員最終按照“股份”享受到的分紅。

 

《環球財經》雜志記者過去半年多來在松江的調查顯示，盡管從改革路徑上，對農村集體資產量化評估統一經營，并按照股份數對集體成員固化分紅，上世紀90年代珠三角地區已有先例，但松江的改革仍可稱為前所未有的“超級農改”——區級層面自上而下推行至全區14個涉農街鎮，突破了以往多在村級的改革局限；鎮級集體資產納入改革序列并成為主要載體。

 

從城鄉一體化的整體著眼，松江“超級農改”的基層實踐，也第一次為中國農村集體資產權益改革提供了一整套可行的路徑，這也是推行國家主席習近平提出的全面經濟改革計劃中必須要攻克的難關。

 

2013年11月，十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，習近平在就《決定》向全會的說明中指出：“城鄉二元結構沒有根本發生改變，城鄉發展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉，根本解決這些問題，必須推進城鄉發展一體化?！?/p>

 

城鄉發展一體化的關鍵又在哪兒？本刊記者調查發現，答案既不是目前正在全國推行的新一輪土地確權運動，也不是由少數人承包規模土地經營的家庭農場，它的關鍵就在于能惠及到所有農民，制度層面的集體資產權益改革。也只有讓農民通過集體資產權益改革充分享受到城鎮化的好處，城鄉二元制的鴻溝才可能彌合，才可以為更深入的城鎮化鋪平道路。用松江區委書記盛亞飛的話說，就是要 “理順農村集體經濟內部關系，回歸農村合作經濟本來面目”。

 

亦是針對縮小城鄉差距，十八屆三中全會提出：“保障農民集體經濟組織成員權利、積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的改革任務，但迄今為止，據本刊記者了解，這項針對農村集體權益的改革目標，松江仍是系統化改革的“孤本”。

 

2014年10月，農業部副部長陳曉華接受媒體采訪，在肯定賦予農民對集體資產權能股份將具有深遠影響同時，他也表示，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，讓改革農村集體產權制度勢在必行，同時，這項改革十分復雜，涉及億萬農民的切身利益，涉及諸多法律政策的需改完善。

 

具體到上海松江，即便是歷時五年，初步完成了“十分復雜”的改革，這場關系到中國未來集體資產權益改革走向的基層改革試驗，除了松江上下參與改革的基層干部和農民外，迄今仍不為更多人所知。而當地農民真正開始大面積關注、在意這次改革，則是等到改革后拿到分紅，開始四處打聽鄰鎮的分配情況。

 

當然，這種不為人所知也有例外，比如北京大學中國經濟研究中心教授周其仁，以及中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文。

盛亞飛對本刊記者回憶說，去年周其仁到松江來了兩次，給他說了三句話：“第一，這件事情你是想清楚了；第二，了不起的是做成功了；第三是宣傳不夠?！倍缰暗?013年，本刊記者在浦東干部管理學院旁聽陳錫文有關“三農”問題的講座，陳錫文數次提及松江的改革，并引發現場多次驚嘆的暖場哄笑。

 

考慮到不同歷史時期積累的集體資產的復雜性，以及農村集體成員的多樣性，無疑，還原上海松江把集體資產確權到人的“超級農改”路徑，或將對全國其他農區的改革有所參照和啟示。

 

重塑集體資產權益：一個新時代的迫切命題

 

松江農改，從中國范圍看是基層改革，從上海一區范圍看則是全區層面自上而下推動的“頂層設計”改革。在改革七年后，如何來認識、評價這一變革？顯然，僅以重新評估量化集體資產，并以“股份”形式給予集體成員分紅，即便改革鋪開的土地面積前所未有，因類似方式在全國并非首例，仍不足以說明它的特殊性。

 

本刊記者在松江多方采訪了解到，從改革醞釀之初，設計者就蘊含著重塑集體資產權益的考慮。整個改革的制度設計，以集體資產“確權”到人為起點，費盡心思。

 

今年1月和5月，在盛亞飛的辦公室，本刊記者兩度聽他談及為何要進行農村集體資產改革，他道出了更深層次的考慮。

 

“這次改革到底是為什么而改革？我是想到了兩句話，一是為了堅持農村集體經濟，這對中國來講是大問題；第二個是為了維護農民利益?！?/p>

 

為什么要堅持農村集體經濟？它是新中國成立后土地革命的勝利成果，并作為社會主義公有制經濟的重要組成部分被寫入《憲法》。在新形勢下，更重要的是，“過去這幾十年隨著經濟發展，離土農民也增加了，但他們進城的路并不平坦，所以堅持集體經濟是有意義的?！笔嗭w說。

 

這也正是矛盾所在。發韌于1953年農民合作經濟組織初級社的農村集體經濟、歷經高級社、人民公社，乃至1982年的家庭聯產承包責任制改革和隨后市場經濟的大發展后，“集體經濟”已發生巨大變化，加之集體經濟組織內部成員關系的變動，較集體經濟出現之初，其權益邊界已發生了較大偏離，折射到現實，更多的則是所謂的集體經濟，并不能保障所有集體成員的利益。

 

此種情況下，如何才能既堅持集體經濟又能讓它繼續維護農民利益，就成為中國這個正在工業化道路上銜枚疾進、但農業生產依然落后、農業人口仍為國民基礎的農業大國一個亟待解決的時代命題。如果要尋找到解決問題的“藥方”，就需要對集體經濟權益模糊追根溯源。

 

梳理集體經濟發展史，1953年農民以土改分得的土地入股成立初級社，社員既能獲得勞動報酬，同時也有來自土地入股的報酬，但到1956年高級社時期，作為生產資料的土地收歸集體公社、生產大隊和生產隊三級所有，土地不再作為股份制參與分配，社員分配變為以家庭為單位，按勞分配的“工分制”。

 

與土地權益收歸集體所有同時發生的另一個變化是集體組織內人口不斷的增加，這也意味著在“工分制”下，一戶家庭盡管最初投入的土地少，但勞動力數量多，這戶家庭拿到的工分就多，而另一戶家庭當初投入的土地多，但由于勞動力數量少，拿到的工分就少。

 

“不管你投入的土地多少，人多的多吃，人少的少吃，結果造成了農民勞動積極性下降。人們不把集體資產當回事，是因為這個產權是模糊和不真實的?！笔嗭w說。

 

十一屆三中全會之后，家庭聯產承包責任制走上歷史舞臺，集體經濟內部關系中的“人”作為生產力解放出來，并極大地促進了中國農村的發展，而集體土地、廠房、倉庫等集體資產，僅隨公社、生產大隊和生產隊轉變而過渡至鄉（鎮）政府、村委會和村民小組三級所有，盡管產權邊界依然清晰，但因沒有確權到人，集體經濟權益模糊的本質并未改變。

 

再至最近十年城鎮化大發展時期，這種模糊更是暴露出了更多弊端。

 

盛亞飛此前接受媒體采訪時說，在上海，鎮里面有兩本賬，一本是財政的賬，每年要向社會公示，并由國家審計部門審計；一本是集體的賬，由黨委書記、鎮長等掌握，有關資金去向不透明，和財政資金混用?！袄锩骈T路很多，風險很大?！?/p>

 

所謂的門路和風險，即是全國各地均有發生的基層腐敗案件，村官腐敗更是無處不在，且涉案金額日益水漲船高。

 

2012年2月，上海市普陀區原副區長陳猛涉嫌受賄案在上海市第二中級人民法院開審，據檢方指控，陳猛在松江擔任副區長期間的2007年下半年，新橋鎮鎮長梁某及副鎮長沈某就動用250萬元鎮集體資金為其支付了一套連體別墅的購房款及契稅。

 

不久前的5月4日，河南省紀委信訪室主任李笑峰對外披露2014年河南省專項治理腐敗的成果，其中被查村支書（村委會主任）就多達1501人，而在山西省太原市自2014年10月以來查辦的34起城中村腐敗案件中，僅其中一個村的村主任挪用村集體土地補償款私用便高達5010萬元。更有不完全統計顯示，2013年以來全國各地公開村官違紀違法案件171起，其中涉案金額超過千萬元的就有12起，總額高達22億元。

 

基層腐敗案頻發的另一面，就是目前的中國城鎮化困局——作為集體組織成員的農民，無法從集體土地城鎮化增值中獲得更多的好處，而由于種植業畝均產出有限，困守在農地上的農民增收有限，失地農民即便進城，其所得到的保障和市民仍差距較大。

 

“今天的集體經濟，第一，資產的情況、種類不一樣了，既有耕地資源，又有非耕地的農村集體經濟土地，既有貨幣資產，又有建在農村集體建設用地上的各種不動產，還有一個變化就是，過去的農業本身是共同勞動的平臺和謀生的場所，現在大量農民離土，這種情況下，怎么堅持農村集體經濟，又怎么樣維護農民利益，股份制改革是最好的方式?！笔嗭w說。

 

盛亞飛發現，工業化、城市化一方面占用了部分農業用地用于城市發展，另一方面也使得土地自身價值處于一個不斷增長的過程中，“級差地租的大步提高，作為集體經濟的發展，為集體土地的集體成員增加了財富增值的機會?！彼J為這個增值才剛剛開始。

 

在盛亞飛的研究里，上述財富增值有一條分界線——當土地價格低于動遷成本，集體經濟沒有回報，甚至還要背債，但如果土地價格高于動遷成本，依托土地資源盤活集體資產以促進集體經濟發展，對增強地區經濟實力、增加農民收入就變得更為重要起來了。

 

以松江區為例，目前積累的集體資產，除了人民公社時期修建的倉庫、廠房，上世紀80年代，鄉鎮企業異軍突起，集體資產第二次增加；到90年代，鄉鎮企業與私營企業競爭失勢進入虧損期，盡管不少集體資產紛紛轉制、私有化，但仍留存了一部分廠房、養殖場等；進入2000年，上海郊區工業化和城市化快速發展，農村土地被大量轉讓非農化增值迅速，一些街鎮利用土地資源優勢再次建造集體廠房、商鋪，集體資產又進入增值加速時期。

 

截至2012年底，松江區鎮、村、隊三級集體資產賬面總資產達295.12億元，總負債226.22億元，凈資產68.9億元。其中鎮級集體資產總資產和凈資產分別占據總資產的83.7%和68.4%。

 

此外，根據上海市撤村、撤隊補償有關規定，鎮集體資產組織擁有45%的撤村撤隊征地補償費，而松江整建制鎮保的街鎮，未被征用的集體土地所有權和收益權也歸鎮集體經濟組織所有，鎮級集體資產已然成為三級所有集體資產中的絕對大頭。

 

基于如上判斷，再具體到操作路徑，“維護農民利益要講清楚三方面的情況。首先要摸清楚集體經濟到底有多少家底，集體資產的外沿要摸清楚；二是哪些經濟經濟組織成員是有份的；三就是要摸清楚每個成員具體的權益?！笔嗭w說。

 

2008年，在盛亞飛履職松江區委書記第二年，距離上海城區最近、農民已全部納入鎮保城鎮化、集體經濟較為發達的新橋鎮在他的推動下，開始集體資產改革試點。其后，試點擴大至同樣已城鎮化的中山街道和浦南純農生產區的新浜鎮。

 

在上述三個街鎮試點的基礎上，2012年松江集體資產改革在全區14個涉農街鎮全面鋪開。2013年12月30日，松江區方松街道農民集體經濟聯合社成立，至此，松江14個涉農街鎮集體資產改革初步完成。

 

能體現出盛亞飛在集體資產改革中扮演角色的一個細節是，凡是松江區一個街鎮完成集體資產改革，就要開一次集體經濟聯合社成立大會，從2009年12月1日新橋農民集體經濟聯合社成立大會開始至四年后的方松街道，他都會悉數到場，并會對著全體社員代表講述一遍他為什么要推動這場改革。

 

而為了能夠等到盛亞飛出場為大家做這場演講，洞涇鎮甚至兩次推遲了成立大會的舉行時間，主要負責洞涇鎮集體資產改革的洞涇鎮財經辦主任嚴仁龍對此解釋說，因為它非常重要，書記一定要親自參加。

 

本刊記者對照盛亞飛過去的這14個講話內容異同發現，在新橋他的演講以“今天，我們在這里召開”開始，到方松街道他的開場白變成了：“非常高興參加今天的會議?！?/p>

 

對于集體資產的未來，在新橋鎮的演講中，盛亞飛給社員代表們說了一段意味深長的話：

 

“同志們，發展集體經濟現階段要堅持的，第一，集體經濟不能直接分掉，這么分掉不合適；第二，你如果分掉的話，最終你要吃大虧，如果這個時候分掉，聰明的人買進要發大財。俄羅斯的富豪是怎么來的？就是俄羅斯解體的時候，把國有資產全民股份化，每個人拿幾個股份，然后有些人三錢不值兩錢買進，弄到最后到了幾個人手里。所以規定現階段份額不能轉讓兌現，然后你們要盯著你們的書記，你如果經營得好，我們就同意讓你繼續當社長，如果經營不好就罷免你?！笔嗭w說。

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制度設計

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雖然用一句話就可以概括松江的集體資產改革——明晰集體資產產權，進行“人人有份”的股份制改造，但細化至操作層面，因其涉及半個多世紀，不同歷史時期形成的集體資產，注定它的復雜程度、改革動員人數以及規模在中國農村改革史上前所未有，而從新橋試點到最后方松街道收尾，足足花了五年時間。

 

將2008年～2013年列一個時間軸，并分別對應松江不同街鎮的完成時間節點可以看出，整個松江改革的前期準備和試點時間要比全面推開的時間長，這背后則是從改革準備、制定方案、試點和全面鋪開每個環節謹慎而細密的制度安排。

 

早在2008年時，松江集體資產改革籌備組就已開始了廣泛的調研，這其中不僅包括松江本地的基層調研與討論，同時，籌備組也到外地去調研已有改革經驗。時任松江農委主任、現松江區委副巡視員封堅強對本刊記者表示，上世紀90年代、江蘇、山東、廣東都有類似改革，但他們都在村一級。

比照外地類似經驗，封堅強認為，松江集體資產改革最大的不同，是松江鎮一級資產較多，松江改革得也比較徹底，鎮級經濟聯合社作為集體資產的經營主體，這在全國屬于首例。

 

籌備組在制定方案之前思考得最多的問題，是集體資產如何清晰。封堅強認為這包括兩個部分，一個是對外財產權要清晰，即對集體資產的界定；另一個是對內的，有關集體經濟組織人員的界定。這也是貫穿整個松江改革進程中最核心的利益關系調整。

 

“處理利益關系，最重要的就是要把原則定好?！狈鈭詮娬f。

 

封堅強所謂的原則，面對的是一個中國前所未有的農村集體資產產權改革探索，它也是決定改革是否能夠最終推行下去的關鍵原因，本刊記者接觸到的諸多采訪對象在采訪中重復得最多的也是這個原則，那就是“有法律的依據法律、有政策的依據政策，有案例的依據案例，沒有先例可循的，由村民代表大會舉手表決通過?！?/p>

 

“什么是集體資產、什么是國有資產，特別是一些鎮，一些是公共資金投入的，還有一些是財政投入的，這個關系要搞清楚。在資產處理上，把真正集體的東西明確起來，不要被私人、國有侵吞，特別是私人的，許多地方干部出問題，都是侵吞了集體資產?！狈鈭詮娬f。

 

以鎮為單位，聘請專業的評估公司對集體資產進行評估，就成為必須的步驟?！昂芏噫偛⒉辉敢?，認為要花錢，我說一定要評估，以后還要考核經營者，一個鎮一個評估，‘家當’才能摸清楚?！狈鈭詮娬f。

 

也是由此，松江在改革設計方案中確定了統一資產評估的辦法，即以鎮為單位統一組織力量對鎮、村、隊三級資產實行清產核資，并統一聘請有資質的中介機構進行鎮村二級資產評估，對隊級資產統一由村級收購處置。

 

最終評估后形成的集體資產承載主體，也分為兩種模式。一種是“一級模式”，即針對全面撤制村隊、完成資產處置的街鎮，建立鎮級集體經濟聯合社，三級所有變一級所有；另一種則是村鎮兩級平臺的“二級模式”，即不具備一級模式的街鎮，分別成立鎮級集體經濟聯合社和村級集體經濟合作社，三級所有變二級所有。

 

但無論是“一級模式”還是“二級模式”，其成立的前提都是集體資產賬目清晰，而它們的關系，封堅強說“它就像俄羅斯套娃，一級套著一級，但都很清晰?！?/p>

 

在對內人員的界定上，即如何將集體資產“確權到人”，它又包括對集體成員身份的界定，以及設計集體組織成員的股份份額計算標準，這也被多位改革參與者視為最為復雜的部分。

 

依據于對農村股份合作制追根溯源，在對社員身份界定和農齡計算口徑上，社員必須為在冊在隊成員，農齡計算范圍為1956年～2010年12月31日（或整建制鎮保日），而在冊在隊成員也包括已經離世的成員，因為他們在世時也為集體資產做出了貢獻。

 

而考慮到農村集體土地資源在城鎮化進程中快速增值因素，在經過反復討論和測算后，社員股份份額統一由農齡份額和土地份額按4：6比例構成，農齡份額按一年農齡一個份額計算，土地份額則以1984年納稅面積為基數，以隊為基礎，以人均土地面積計算土地份額。

 

對于農齡和地齡的計算比例，甚至有官員查閱了松江縣志，以及估算過征地拆遷和撤村撤隊中集體資產增值的比重，而最終確認農齡和土地4：6的比例，亦是反復調研和討論后的結果。對于這一比例，封堅強甚至認為應該設至1：9，他認為，集體資產中的勞動積累已被當年分紅與國家農產品剪刀差用盡，土地增值和積累才是時下集體資產的主要構成。

 

“另外考慮的是，守在集體土地上的人才是最弱勢的，改革方案就應該利于弱勢群眾，這些人守著土地、耕作土地、與土地相依為命，現在土地增值應該回歸給他們?！狈鈭詮娬f。

 

有了農齡和土地份額的比例標準，將集體資產“股份化”量化到人也就有了起始點。那如何計算到具體社員呢？

 

根據改革籌備組專門編制的《街鎮農村集體經濟聯合社社員份額設置參考》，第一步是先算出全鎮總農齡，其后按照4：6的比例，折算出全鎮的總地齡（總土地份額），之后兩者加總便是全鎮集體資產總份額。

 

再具體到增加了地齡的個人總份額計算，這需要先算出全鎮每畝土地份額，即用全鎮總地齡除以全鎮1984年納稅總面積。其后以生產隊為單位，用生產隊1984年納稅總面積除以總人數，算出生產隊內每個成員的人均面積，這樣以來，用人均面積乘以全鎮每畝土地份額，就得出了這個生產隊成員的土地份額，將土地份額和農齡加總，就是個人的總份額。

 

全鎮集體資產總份額和個人總份額，也是鎮集體資產分紅的依據所在，“我們要求每一個鎮集體資產聯合社都要根據經營情況進行分紅，分紅的目的就是讓農民知道這是我的，我的東西你在經營，要農民所有、農民做主、農民得益?！狈鈭詮娬f。

 

除了對內和對外集體資產界定較多的考慮和制度安排外，改革籌備小組還統一了社員證格式統一打印，并開發社員管理軟件模塊統一管理；另外，也統一了農村集體經濟聯合社（合作社）章程格式和成立程序，再考慮到具體推進和執行，松江區政府甚至專門下發《松江區關于推進村級集體經濟組織產權制度改革的指導意見》（滬松府[2012]58號），明確村級改革內容和步驟。

 

基于上述整體制度安排，以及在新橋鎮、中山街道和新浜鎮成功試點的基礎上，2012年，一共分為：1，摸清家底；2，界定社員范圍；3，設置個人份額；4，成立鎮級聯合社和村級合作社四個大步驟的集體資產改革在松江全區鋪開。

 

此時，新橋鎮農村集體經濟聯合社已于2011年3月進行了第一次分紅。2010年新橋集體資產全年各項租賃收入1.03億元，除去提取公積金、公益金、繳納社會養老保險等支出，共計27778名社員共計分配現金2775萬元。

 

落地

 

對于一個前所未有，涉及近60萬人口的產權制度改革，即便想法再好，制度設計再周全，如果沒有人執行下去直至改革完成，那么它依然會是鏡花水月，讓周其仁稱贊“了不起的是做成功了”究竟是怎么樣完成的？松江這場改革在基層有什么新的變化？今年春節前后，本刊記者選擇了“一級模式”的洞涇鎮和“二級模式”的佘山鎮進行了回訪調查。

 

作為松江區的西北門戶，佘山鎮也是區內面積最大的一個鎮，它東邊的洞涇鎮則是區內面積最小的鎮。它們改革的啟動，皆始于2011年5月10日松江區農村集體資產改革工作會議召開后。兩個鎮最初都進行了大量調研，其后開始按照計劃逐步推行。

 

“過去這幾年一路過來，酸甜苦辣很多，從2011年到2012年上半年，我雙休日基本沒有?！敝鲗Ф礇芗w資產改革的嚴仁龍說。負責佘山鎮改革的佘山鎮經濟管理事務所所長沈海泉也有同樣的感受，當時佘山鎮僅單獨需要和區級層面解決的問題就多達26個，由于工作量數倍于洞涇，佘山鎮完成改革的時間延后到2013年8月。

 

在具體操作流程上，僅以洞涇鎮為例，便足以見其中復雜和辛苦。

 

“當時壓力挺大的，因為新橋已經開始分紅了，老百姓和過去不一樣，花幾分鐘打個電話就知道了，這種情況下，我們先調研，摸摸情況，先聽聽人家的經驗，人家好的我們照著做，不符合我們實際的，我們根據實際情況再調整?！眹廊数堈f。

 

據嚴仁龍介紹，籌備委員會組建之后，就是根據調研制定籌備工作計劃，并對應洞涇磚橋、光星等六個村設立了6個工作小組。而與松江其他傳統自然村鎮不同，洞涇鎮的正式建制起于1978年3月8日的磚橋公社，也是由此，洞涇鎮集體資產聯合社的社員準入條件也相應調整為磚橋公社成立至2008年3月31日實行“鎮?！逼陂g，農業戶籍在本鎮、村、隊的人員。

 

“之所以是磚橋公社成立算起，是因為可以從派出所查到確切的數據，如果還是按照1956年算，采集的數據不公正，做不成‘鐵證’?！眹廊数堈f。

 

確定社員準入條件后，按照計劃，第一步就是要對社員的人均耕地、農齡進行調查摸底和確認，由于牽涉到每個家庭，對農齡的統計也被公認為是改革中最為繁雜的一步。

 

今年2月，時任“村改居”后磚橋居委會書記的顧春芳對本刊記者回憶說，當時工作組進村先是做了廣泛的調研，然后每戶人家推薦一個戶代表，再每個生產隊推選出五名常務代表。常務代表需要對生產隊全權負責，對涉及到改革的摸底和評估結果簽字確認，戶代表則負責以戶為單位的農齡計算、資產評估和土地的核算。

 

“那時候一步步操作得都很細致，否則矛盾肯定有?！鳖櫞悍颊f。

 

磚橋村村民夏莉在磚橋村改革時，扮演的是會計的角色。她對本刊記者表示，對農齡的統計不僅要去派出所調出戶籍資料，每戶社員一張表，還要和村里的資料核對，“村里登記的和派出所有差異，就以派出所的為準，差半個系數都不行?！?/p>

 

對土地和農齡工作摸底完成，并核對、調整完成后，還要戶主簽名確認，之后公示一周，直至全體村民無異議，整個調查和摸底工作才算完成。

 

和此前試點街鎮不一樣，2011年洞涇鎮在做集體資產改革同時，同時操作進行的還有撤村撤隊工作，撤村撤隊集體資產處置、歸并工作與村、隊集體資產的評估同時進行，這也大大增加了工作組的工作量。

 

嚴仁龍介紹說，洞涇鎮聘請的是具有特級評估資質的上海滬港資產評估公司來做的評估，“評估公司要找就找質量高的，對老百姓好交代，這個產權制度改革不是搗漿糊，出發點是維護老百姓利益，更公平地去做這個事情?！?/p>

 

夏莉回憶說，評估公司人員僅僅在磚橋村“蹲點”評估就超過了兩個月，評估每個村、隊所有的賬，涉及到實物資產，則由村民帶著評估公司實地測量、核實?！爱敃r又是夏天，我們有時候陪著他們下午六點下班，確實是蠻苦的?！?/p>

 

“91個生產隊資產評估下來，花了近三個月時間，要實地去確認，生產隊有幾條船、什么橋、什么道路，甚至包括鄉鎮道路人工修理費等等，很復雜，評估公司也沒碰到過。那時候每個星期都要開會，摸著石頭過河?！眹廊数堈f。

 

評估收購也是操作起來最為謹慎的環節。嚴仁龍繼而表示，雖然鎮一級資產比較多，生產隊的較少，但涉及利益問題，評估收購的時候分歧就產生了，但整體仍是傾斜老百姓，比如土地按照市場價來評估等，評估完成后要全部公示，五個常務代表簽字，體現村民自治和管理。

 

洞涇鎮級集體資產對村、隊一級的資產收購也發生在這一階段。根據資產評估報告，全鎮6個行政村91個生產隊涉及撤制村隊總資產9.90億元，其中由鎮級收購要兌現給村民的資產達5.62億元，這部分資產分三年貨幣化兌現給村民。

 

分三年貨幣化兌現，嚴仁龍有他的考慮。他說，如果一次性支付，全部銀行貸款，7%的利息成本，這個成本是給老百姓還是給銀行呢？老百姓同意我就給老百姓?！白罱K我按照貸款利息分期給老百姓，到今年第三年，但老百姓不愿意拿，因為拿利息是合算的，今年聯合社也有資金壓力，你自愿不拿，那我就再支付8%的利息，但這是最后一年?！?/p>

 

佘山鎮的“二級模式”和洞涇鎮的區別即在此，佘山鎮級集體資產組織并沒有對村一級資產進行收購，而是村、隊集體資產評估完成后，隊級資產由村級收購，村級合作社來統一管理。

 

沈海泉表示，這由佘山鎮實際情況決定。佘山鎮下轄12個村和2個涉農居委會，一共278個生產隊，體量遠比洞涇大，佘山農業人口占多，未來一段時間里全部撤村條件仍不充分，所以選擇了“二級模式”，對于社員而言，村級社員個人份額仍與鎮級個人份額一致，社員證實行“一證兩用”分別持有鎮級和村級股份，對應享受鎮級資產和村級資產的權益。

 

“真要說改革難度，我們這里最難，人員構成很復雜，農戶、鎮保戶、三峽移民、知青等等，一個村的土地，既有解決鎮保的土地，也有已征用和未征用的土地，我們都要弄清楚，統計農齡要到派出所摘錄信息，共計6萬多人，包括過世的人，你想想工作量，這些全部是人工摘錄下來的?！鄙蚝Ｈf。

 

當社員農齡數據最終確認完畢，隊、村、鎮三級集體資產清產核資、審計和評估完成后，下來就是社員個人份額的計算和確認。

 

洞涇鎮、佘山鎮和此前試點不同的是，政府國家公務人員只有“勞齡”份額，沒有“地齡”份額，也沒有配置一小部分的“干齡”份額，這隨后也被松江區認可為一般的標準。

 

嚴仁龍說，因為你過去勞動了，所以有勞動份額，但產權制度改革的基礎是土地換保障，作為國家工作人員已經有了國家保障，這個（地齡）份額是不應該得到的，這部分“地齡”股全部量化后留存在聯合社里，不能參與分配，而應由整個聯合社成員共享，這樣才能做到盡量公平。

 

個人份額最終確定并經公示后，也意味著整個集體資產改革完成了一大半。但后續工作同樣重要，即選舉鎮農村集體經濟聯合社社員代表、理事會、監事會成員，以及籌備聯合社第一次會議，至此，改革初步完成。

 

牽一發制全身

?

中國農村集體資產權益歷經50多年不明晰后在松江這場“超級農改”中“歸位”，它將會產生什么樣的影響？本刊記者多方采訪的結論是：除了通過分紅，增加農民收入，保障離土農民權益之外，它或將牽一發制全身地全方位影響中國城鎮化的進程。

 

明晰集體資產產權的好處，從改革后松江各個街鎮集體資產的增幅數據和對集體成員的分紅上可見一斑。

 

據松江區農委提供的最新數據，截至2014年年底，松江區鎮、村兩級資產總額已達480.04億元，其中凈資產134.88億元，分別比2013年改革完成時增長了46.3%和9.6%，而鎮、村兩級集體資產年收入更高達9.05億元，同比增長20.2%。

 

與改革當初資產比較，最早開始改革的新橋鎮集體資產增幅更是驚人。據新橋鎮最新的報告，截至2014年年底，新橋鎮集體經濟聯合社總資產24.38億元，較2009年底增幅247%，凈資產13.43億元，增幅395%。而過去5年，新橋鎮集體經濟聯合社持續向社員分紅，累計已達1.5443億元。

 

截至本刊記者截稿，松江14個街鎮的鎮級集體經濟聯合社也都進行了2014年的分紅。其中，鎮一級聯合社分紅1.82億元，除此之外，另有基層官員透露，另還有3個鎮的37個村級合作也也分紅了，“分了0.5億元，去年總計分紅2.32億元?！卑ń衲攴旨t在內，松江區鎮、村兩級集體經濟組織歷年累計分紅已達4.81億元。

 

在本刊記者持續的松江采訪中，讓多位受訪人感懷的是，如果沒有這場“超級農改”，就不會有上述迅猛增幅的集體資產數據，更不必說村集體成員得到的實實在在的現金分紅。明晰產權的制度改革，由此也從藍圖設計釋放為相關每個集體成員利益的長期紅利。

 

本刊記者在洞涇磚橋、佘山陳坊村等基層村落走訪時發現，通過這次改革，“集體資產歸集體成員共同所有”正在當地村民和干部心中再次扎根。多位受訪對象表示，改革當初，由于尚未到兌現承諾時，不乏村民認為是走形式。但開始分紅之后，大家都開始關注自己的集體權益了。

 

于中國農村基層治理，松江“超級農改”亦有借鑒意義。鎮級聯合社設立后，實現了鎮級財政和鎮級集體資產的分開理財。過去中國村莊常見的導致村官腐敗的村委會管理集體資產的職能，被村級合作社所代行。這意味著村委會將逐漸向城市負責公共事務服務和管理的居委會轉變。

 

鎮級聯合社和村級合作社成立后的分紅也在產生著更深遠的影響。

 

在諸多采訪對象看來，由于將土地權益也納入到集體成員股權當中，這意味著，即便是離土農民，依然是帶著土地進城——通過集體資產經營和增值獲得收益，“雖然現在鎮保和城保仍有差距，但如果進城農民有了分紅收益，他也就多了一份保障?！?/p>

 

上述保障也不止體現在現金層面。嚴仁龍表示，去年洞涇鎮60歲、70歲和80歲有社員身份的老人，分別拿到了200元、300元和400元的生活補助，“這部分錢都是鎮聯合社集體資產公司拿出來的?！倍衲?，他們擴大了新的補助范圍——大病補助，“今年洞涇地區有大病、惡病、急癥的社員，可以憑借醫院有效的檢查證明獲得補助1萬元，這個錢我們一共準備了150萬元?！?/p>

 

不同街鎮的陸續開始分紅，也在改變著不同鎮級聯合社，以及村合作社的競爭格局。被問及村級合作社什么時候分紅，村集體資產條件較好的陳坊村村支書陳國榮對本刊記者說，目前陳坊村合作社也可以分紅，但考慮到整個鎮，村一級的還沒開始分，所以就先不分。

 

“好多東西不是說村里想做就能做的，否則我這個村分了，那個村沒分，老百姓肯定會想錢哪里去了，但未來還是要考慮分紅的?！标悋鴺s說。

 

截至今年，松江區14個鎮級聯合社都已經進行了分紅?！耙坏┑谝荒攴旨t后就停不下來了，老百姓都盯著你，但下來也不能預期集體資產經營利潤大增就分紅增加很多，而是要積極穩妥地去增加分紅，否則不僅自己壓力大，也給周邊鄉鎮壓力，說你給我們出難題了?！眹廊数堈f。而洞涇鎮2014年聯合社社員分紅每股已至22元，相比上年分配，又增加了10%。

 

沈海泉表示，由于開始分紅了，老百姓見到實利肯定關注，“我們以前沒分紅，老百姓不會當回事情，不知道政府在搞什么改革，但今年我們每股開始分紅，有些人當初家庭內分配沒在意，現在反悔想要調整，電話就打過來了?！?/p>

 

“我們以后也要想辦法增長，給老百姓增加分紅，使老百姓真正得到改革的紅利?！鄙蚝Ｈf。

 

事實上，對具體經營集體資產的領導而言，考慮的不僅是集體資產增長的問題，集體資產產權明晰之后，對應的還有責任。嚴仁龍說，一天他開車在外面辦事，忽然聽到消防車的警報聲，“我當時就在想是不是我們的工廠著火了，心驚肉跳跟著消防車走了一路，后來消防車駛過了工廠的路口，我的心才算是放下了?！?/p>

 

面對整合后的集體資產，領導們又會怎么去想辦法增加改革紅利？

 

談及如何讓集體資產增值，嚴仁龍說，一個辦法就是資源整合。改革之前，由于集體資產多個產權主體，有的地段土地均價已經1萬元/畝了，但村集體就租給私人4000元/畝，人家比他差的地段，也都8000元/畝了。

 

“好，現在集體資產都整合到鎮里來了，你4000元/畝三年后到期，我就和你按照市場價格談，因為你前面簽了合同，我讓你3000元，你也讓3000元，租金調整到7000元/畝。如果你不同意調整，那也沒關系，等合同到期，人家1.2萬元/畝，你1.5萬元/畝?！眹廊数堈f。

 

嚴仁龍透露，這樣調整后，洞涇鎮農村集體資產聯合社一年就會多出三四百萬元的收入。當然，他還有其他辦法，比如搞二次開發招商，前陣子，他就把閔行的一家外資特種鋼企業吸引到了洞涇。而集體物業公開競價出租，也可以增加集體資產的收入，另外還可以配套一些商鋪，既滿足了居民的需求，又增加了收入。

 

“有些住宅區旁邊的集體物業，空了三年，問他為什么不租，他說老百姓會找你問題，但你集體資產放在那里不作為也是問題，你做了，老百姓錢拿到了，有什么不好呢？住宅區也需要一些配套，比如洗衣店、手機充電、飯店、超市等，收益也很不錯?！眹廊数堈f。

 

在佘山，沈海泉說，除了主要是廠房的租賃型物業，目前在佘北大型居住區，按照當時的安置房協議，鎮聯合社地上、地下分別還各有50萬平方米的商鋪，“我們不會賣掉，而是租出去，今年第一期8萬平方米9月交付?！贝送?，鎮聯合社下屬的投資公司還和基金公司共同出資，成立了一個保本收益基金?！拔覀儾荒苤豢渴辗孔?，我們要創新?！?/p>

 

改革路未竟

 

面對現實和未來，盡管松江區第一次為全國集體資產權益改革提供了一整套區級層面的參照樣本，但由于是新生事物，以及全國范圍內長期以來對集體資產的忽視，集體資產的經營和長足發展仍任重而道遠。它的真正崛起，需要更多國家層面的法律和制度配套。

 

談及成立鎮級聯合社和村級合作社后松江集體資產改革的走向，多位受訪者都認為這僅僅只是開始，未來要深化的內容還有很多。

 

松江區農委一位不愿意透露姓名的官員對本報記者說，這主要涉及三個方面的問題，一是怎么規范管理；二是如何發展壯大，最后則是國家法律等方面的制度配套。

 

在規范管理上，上述官員表示，雖然目前已實現了鎮集體經濟聯合社“一級模式”管理集體資產和村鎮兩級管理的“二級模式”，但資產統一管理仍需“該精簡要精簡，該經營要經營”，一些資產需要變更和歸并，比如鎮一級收購村級資產，但村級公司不能注冊掉，這方面資產怎么整合和分類以降低交易成本，未來需要考慮。而去年，松江區也開始推進村合作組織和村委會分賬的改革。

 

上述官員說，管理制度也需要繼續完善。盡管目前財務已經公開透明，但每年集體合作組織的收入，要開社員代表給社員代表交一次底。而在鎮級聯合社和村級合作社的關系上，未來也將在所有權與經營權分離的經營模式上繼續健全，如村、鎮二級集體資產由合作社、聯合社委托鎮集體資產經營公司經營管理等。

 

隨著改革的推進，集體資產最終是“一級模式”還是“二級模式”，本刊記者在采訪中注意到對此有諸多爭議，盡管“一級模式”通過整合不同經營主體更便于管理和監督，同時提升了經營效率，但在一些經濟條件好的村，村民更傾向于“二級模式”，因為更為靈活。

 

對于此，多位區級采訪對象比較給出的中肯結論是，從更長遠趨勢來看，仍應當是“一級模式”，但從發展角度看，還是應當因地制宜、實事求是，而鎮級聯合社收購村級資產，也應在條件成熟后再進行。

 

未來如何發展，也是時下松江從區到鎮，乃至村關注的焦點問題，盡管目前依靠提升經營效率，集體資產得到了穩步增值，但在集體經營性土地上做項目開發，乃至“二次改造”仍是制度瓶頸。

 

根據現行《土地管理法》、《城市房地產管理法》規定，集體建設用地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，如果要用地，那么就要先走國有土地征收、出讓程序，在一些受訪基層官員看來，高額的交易費用將增加聯合社的負擔，而原本的開發也變得更不劃算。

 

“一些土地建設指標，民營企業可以拿到，但土地是我們集體的卻拿不到，可我們畢竟是為所有成員創造財富的，民營企業真正創造財富也可以，但很多人拿到土地就走樣了，我們聯合社一年給一二十畝集體建設用地指標，開發存量物業該多好?！币晃凰山鶎庸賳T說。

 

按照上海市現行規定，集體建設用地的“二次改造”，需要先申報項目市級審批，審批時間過長成為困擾聯合社和合作社的問題。一位受訪官員說，一些項目有時效性，現在確定了項目卻審批環節復雜，等批下來就七八個月后了，項目也黃了。

 

在“二次改造”問題上，也有基層官員建議說，能不能區級層面指定農商銀行，對聯合社“二次改造”項目進行財政貼息呢？“民營企業都可以，為什么集體資產不可以？地區財政的錢貼到老百姓頭上，為什么不可以？”

 

而讓松江基層官員感到欣慰的是，采訪期間的2月25日，全國人大常委會審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》的議案，試點內容包括有前提地允許集體經營性建設用地出讓，將宅基地審批權下放等，其中，松江區也在試點之列。

 

這則消息第二天剛出來，便有基層官員告知了本刊記者，并認為這將很大程度上解決他們此前遇到的一些法律制度難題，而目前，他們也正在等待松江區的細則出臺。

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此外，從更長遠的國家立法考慮，松江一路改革下來，不乏松江官員認為，作為一個獨立的合作經濟組織體，農村集體經濟組織也好，農村的財產也好，在《憲法》中表述有，在《土地管理法》、《物權法》等一般法規中也有，但它并沒有一部完整的法律。

 

“盡管我們改革后，出臺了區集體資產管理辦法，根據下面實際，聯合社、合作社下面由資產管理公司去經營，但從發展農村集體資產、擴展農村集體經濟組織出發，還是要有個法律能夠規范它。另外，在市場經濟中，它也應該是享受特殊政策獨立的市場經營主體?！币晃粎⑴c改革的松江官員說。（文/本刊記者： 郭濤濤、特約記者：茅佩云）