封面 | 建言“及時支付”管理辦法

為貫徹落實習近平總書記在民營企業座談會上的重要講話精神，切實維護中小企業的合法權益，2019年9月4日，一部或可惠及我國數千萬企業的行政法規《及時支付中小企業款項管理辦法（征求意見稿）》（下稱《辦法》），由國家工業和信息化部政策法規司起草并向社會公開征求意見。根據《辦法》第四條要求，“國家機關、事業單位和大型企業不得濫用其在交易中的優勢地位，強迫中小企業接受不合理的支付期限、方式、條件和違約責任等交易條件”。

支付是市場經濟中買賣交易的一個特殊環節，支付環境則是市場經濟運行的重要“交通基礎設施”，其優劣猶如兩條不同等級的道路——直接影響行駛車輛的效率與成本。反映在具體經濟層面：微觀上左右著企業業績的高低、研發投入的多少、所投資設備性能的高低、采購原材料質量的優劣；中觀上影響著產業生態環境的好壞、制造業發展質量的高低；宏觀上牽系著經濟運行、金融系統的穩定。

但改革開放以來，我國企業間的支付軟環境一直存在不完善的一面，以三角債、多角債為中心的債權、債務問題長期突出，以東方園林（園林工程行業）、比克動力（汽車動力電池行業）、福昌電子（3C行業）為代表的因應收賬款問題陷入財務危機的企業近年來已是班班可考，而為完善賬款支付與回收問題、促進支付軟環境良性發展的專項法規卻長期缺位。正如《國外防止延遲支付法律文件匯編》（注1）一書所述：“在防止大企業拖欠小企業資金方面，國內尚無專門立法，僅在《民法通則》《合同法》《公司法》《反壟斷法》中對履約、誠實守信等有原則性表述，但對具體拖欠行為沒有針對性和可操作性，缺乏具體的處罰措施?！?/p>

《辦法》作為維護中小企業賬款回收的專項行政法規，推動了我國支付規則向國際規則的靠攏。但就內容來看，在“及時支付”的邊界、“及時支付”的促進體系層面值得商榷，特別是關于“及時支付”的邊界存在模糊的一面，站在“切實維護中小企業的合法權益”“及時”的立場看，不得不說是打了一些折扣，給中小企業低成本的賬款回收帶來了不確定性。

問題一：支付邊界模糊

1.《辦法》雖然對“及時支付”的賬期進行了規定，但也存在明顯的“后門”。
這主要體現在《辦法》的第九條“付款期限”，首先規定了“國家機關、事業單位和大型企業從中小企業采購貨物、工程、服務的，應當在30日內付款”；其后，對“應當在30日內付款”進行了第一次補充——“合同另有約定的，付款期限最長不得超過60日”。亦就是說，國家機關、事業單位和大型企業從中小企業的采購應在30日內付款，但最長期限將被約束在60日以內。

以60日的期限節點與國際主要經濟體對中小企業賬期的法定期限規定相近，如日本與韓國是60日以內，印度則是45日以內。另外在并沒有限制企業規模的國外防止延遲支付法律中（亦即無論中小企業還是大企業均受保護），歐盟的立法及英、法、意、荷等主要成員國的立法，均規定在60日以內，可以說以60日為期限邊界與國際上的交易賬期規則是接軌的。

但值得商磋的是，在《辦法》中前述“付款期限最長不得超過60日”的第一次補充說明后，緊隨其后又進行了第二次補充說明——“合同約定將檢驗或者驗收作為付款條件的，上述期限最長可以延長30日”。如何理解這句第二次補充，一千個人心中有一千個哈姆雷特，但顯然實際上的最長付款期限并非是60日以內，而對于那些長期濫用優勢地位而拖欠賬款的買方來說，“合同約定將檢驗或者驗收作為付款條件”的條款猶如一道“后門”，成為這類企業變相將付款期限拖長到60日以上、90日以內的法律依據。

那么作為專門針對維護中小企業權益的法律法規，在60日的基礎上為“檢驗或驗收”而將付款期限進一步延長是否合理？

從國際上來看，專門針對促進中小企業賬款及時回收的相關法律主要有：日本于1956年頒布的《防止拖延支付下包賬款法》、韓國分別于1984年、2005年頒布的《下包交易公正化法律》和《促進大中小企業共生合作法》，及印度于2006年頒布的《中小微企業發展法》（注2）。

在上述三個國家的法律中，均出現了涉及“檢驗或者驗收”的條文，但日本與韓國則是為防企業或政府部門鉆法律漏洞，以“檢驗或者驗收”為由延遲支付而明確提出——無論是否對商品進行檢驗，必須在60日以內。

比如在日本《防止拖延支付下包賬款法》，第二條之二“轉包費用的付款日期”第一款中明確規定，“不論發包商是否對下包商的交貨內容進行核查，發包商均必須將轉包費用的付款日期，定在收到下包商交貨之日（為委托提供勞務時，為下包商委托提供勞務之日。下同）起的60日以內，且必須定在最短期限”。在韓國的《韓國促進大中小企業合作法》中也明確規定，“委托企業收到商品之日（無論是否對商品進行檢驗）起不超過60日”。

印度《中小微企業發展法》中則對“檢驗或者驗收”給予了15日以內的期限，但有一個前提，“若雙方無此書面協定”的情況下，自“當買方自實際交貨之日或提供勞務之日起15日內，關于貨品和服務的接受沒有提出任何異議時的實際交貨日期或服務提供日期”之前付款，也就是說買賣雙方如沒有簽訂合同，那么買方可以有15日內的“檢驗或者驗收”，但付款期限不可以超過15日。但如有書面協定的情況下，“雙方協定的付款日不得超過交貨日后的45日”。也就是說，無論是否對商品進行檢驗，印度的付款期限是在45日以內的。

因此綜合上述的國際中小企業相關法律來看，無論該國是發達國家還是發展中國家——無論是否“檢驗或者驗收”，對中小企業的付款期限均在60日以內。

耐人尋味的是，上述三國的四部中小企業法律均被在前述工信部中小企業局編譯的《國外防止延遲支付法律文件匯編》收錄。但是在《辦法》中將“檢驗或者驗收”作為例外之例，不知緣起何處，依據為何，30日的合理根據又在哪里？誠然，《辦法》的起草者或是考慮到少數個別行業的“檢驗或者驗收”的周期較長，因此特別增加了30日的寬松期，但如只因少數個別行業企業的需求而讓更多行業中小企業的賬款回收處于不確定性，并非合適之舉。筆者認為，不如針對各行業展開詳細的調查，從而將個別情況用單獨條款以更合事宜的方法進行規定。

更有必要強調的是，國家機關、事業單位和大型企業的檢驗速度反映的是工作效率，是財務部門與質檢部門的效率問題。日韓兩國為何能做到“無論是否對商品進行檢驗，不超過60日”且檢驗質量保持在國際前列？實際上日韓優秀大企業的檢驗根本不需要60日之長，比如韓國的三星電子、浦項制鐵等高效率的國際大企業，從2006年前后便開始自主縮短對中小企業的支付期限，2010年以來一般10~20日左右就能完成中小供應商的貨款結算；而日本企業追求零庫存、準時制，如果檢驗就需要30日，何談準時制、零庫存？豐田等大企業更是在20世紀60年代就對一部分供應商實施免檢。

日韓兩國之所以能做到絕對低于60日，反映的是方法與效率的問題。近年來，在經濟新常態背景下，我國大力號召提高生產效率，中央、國務院更是將增效降本上升為國家戰略，并從諸多層面尋求企業生產效率的提升。因此，《辦法》對于將“檢驗或者驗收”作為條件可進一步延長30日的條款是否合理值得商榷，或與國務院“增效降本”的號召相悖。

2.支付邊界模糊的另一方面，是《辦法》雖然對賬款的“支付時間”進行了約束性要求，但缺少對“支付方式”的具體規定與具體約束。
從我國的支付慣例文化現狀看，從確?！凹皶r支付”的經驗來看，如缺少對“支付方式”的規定與約束，很可能讓《辦法》的落地成果與《辦法》的立法原則、立法目的出現背離，讓中小企業的賬款回收存在較大的不確定性。

在買賣交易中（不含國際交易）付款方式主要分為現金性支付（電子轉賬、支票等）與承兌匯票兩種方式。企業在簽署交易合同中時，常常約定為一定比例的現金性支付+一定比例的承兌匯票。問題出現在承兌匯票上。

承兌匯票的開票是以支付方向銀行存入所開承兌匯票金額30%以上的保證金為條件，從而約定在某一日期支付該筆款項，使支付方在沒有足額資金時，也可通過承兌匯票實現遠期付款。承兌匯票的使用對于開出方的大企業與銀行均有利可圖；但對于收取承兌匯票的中小企業，更多的只有無奈。這是因為：
第一，承兌匯票的承兌期限可長達一季度、半年、一年，而如在承兌期限之前承兌現金，中小企業要向銀行支付一定的貼現利息（票據到期價值×貼現率×貼現期）。比如某中小企業持有面額1000萬元、尚有四個月到期的銀行承兌匯票，但因急需發放工資、采購高質量原材料、引進高精度的設備等原因不得不到銀行申請貼現。按貼現率為5％算，貼現利息為16.67萬（利息：1000萬元×4×5%÷12=16.67萬元），所以最后中小企業只能收到983.33萬元的回款額。按中小企業平均1%~3%的利潤率看，貼現后中小企業的利潤率被壓縮到極限，可以說接受承兌匯票的中小企業，其財務成本和風險都被迫增大。

第二，承兌匯票能否在到期日之前承兌以及到期后能否承兌，取決于開票行，因此具有不確定性。據了解，因為開票行的信用等級不同，且高信用等級銀行相對稀缺，所以存在收到承兌匯票的中小企業在去本地銀行進行承兌時被拒絕、甚至到期后也不給付的現象。記者采訪了解到，東北地區的個別銀行就上了某些大企業財務部門的“黑名單”，企業要求相關人員拒收這些銀行所開具的承兌匯票。

如此一來，收到信用等級不高銀行所開具承兌匯票的中小企業如何處理呢？好一些的是等到承兌匯票到期后再去承兌，或是在貼現費率成本的基礎上，通過支付額外的擔保費用由擔保公司擔保兌付，有的資金緊張的企業，甚至只能無奈地在“黑市”廉價出售收到的承兌匯票。面對承兌匯票給企業帶來的額外負擔和不確定性，在2019年全國“兩會”期間，全國人大代表、泰開集團有限公司總經理劉學敏提交了《關于進一步加大金融支持民營企業力度的建議》，建議全面取消承兌匯票，包括銀行承兌匯票和商業承兌匯票。

在理解承兌匯票的上述兩個問題點后，就容易理解《辦法》如不能進一步對“支付方式”進行約束，中小企業的合法權益與及時回款的權益將面臨怎樣的不確定性。特別是，當政府通過法律法規對“支付時間”進行約束后，大企業非常有可能通過壓縮現金性支付比重，從而提高承兌匯票金額的比例來應對《辦法》。

舉例來看：在《辦法》正式實施前，大企業A是采取第90天支付50%現金+50%的90日期承兌匯票的方式向中小供應商支付，但《辦法》正式實施后，A企業從財務成本等方面考慮，依法有權將支付日期定在第59日，并采取30%現金性支付+70%的120日期承兌匯票的方式支付。A企業的中小供應商群體如選擇承兌匯票到期后兌付，那么實際的回款周期將長達179天。如此一來，對于中小企業，很難說《辦法》正式實施前后哪一種支付時間與支付方式更為有利，不同財務情況的企業感受可能截然相反。

當然，《辦法》正式實施后，我國大企業從財務成本考慮是否會采取應對措施還需要時間去檢證。但從日韓經驗來看，“及時支付”的相關法律頒布后大企業普遍降低了現金性支付比重，轉而加大了中遠期承兌匯票的比重。比如日本，在1956年頒布的《防止拖延支付下包賬款法》中便只針對“支付時間”進行了規定約束，隨之而來的便是大企業在支付中承兌匯票金額比重的增加。并且在1961年日本出現一時的經濟不景氣時，在25個制造業行業中，有17個行業的承兌匯票的支付占比高達90%以上，承兌匯票的到日期也在100~170日之間，而危機后承兌匯票仍然長期占有很高的比重。

為此，日本政府大為頭痛，便由日本公平交易委員會（相當于我國的市場監督管理局）進行了圍繞諸產業產業鏈上下游資金流情況的詳細調查，以評估承兌匯票日期的合理區間。1966年，日本公平交易委員會頒布了《關于壓縮承兌匯票日期》，要求纖維業大企業的承兌匯票期限在90日以內，其他行業則在120日以內，且承兌匯票超過60日以外的日期，要支付相應的貼現利息。在該政策下發后，大企業的中、遠期承兌匯票的比重開始逐步下降，如表所示，1966年剛剛頒布時，整個制造業超過120日期限承兌匯票的比重在56.7%，20世紀70年代末該比例下降到28%，2003年時下降到10.2%。并且，繼韓國近年來大力推進現金性支付與縮短承兌匯票期限后，日本中小企業廳與日本公平交易委員會于2016年12月聯合下發了《關于下包賬款支付手段》的通知，在通知中提出逐漸縮短承兌匯票的期限，最終控制在60日以內。

綜上所述，“支付時間”與“支付方式”的意義同等重要。如果缺少對“支付方式”的約束，中小企業仍很難做到真正意義的及時收款，合法權益更難得到保障。但在《辦法》中，雖然在第12條“票據支付”中規定“國家機關、事業單位和大型企業使用遠期票據向中小企業付款的，應當在合同中作出明確、合理約定，不得損害中小企業合法權益。合同未約定的，國家機關、事業單位和大型企業使用遠期票據付款應當征得中小企業的同意，并應當支付適當的貼現利息”，但該條款較為原則，不僅對應支付貼現利息的票據期限與具體支付比重缺乏針對性和可操作性，對長期票據也有放任之嫌。如此，中小企業的合法權益如何得到保障？

促進及時支付體系的方式方法有提升空間

在立法的基礎上，方式、模式的創新與融合有利于“及時支付”的推進，主要分為三個方面。

1.與金融科技相結合可促進及時支付。
在這方面，韓國金融科技企業圍繞韓國及時支付的需求，于2011年前后成功申請了相關專利，并于2015年建立了由第一發包商可直接向供應鏈各環節中小企業或中小企業員工支付賬款／工資的“共生結算系統”。只要加入該系統，該大企業供應鏈上的各級中小企業在承兌匯票貼現時，可以以采購方的大企業信用為基準計算貼現匯率，促使二級供應商的平均貼現利率從6%降到4%，三級供應商的貼現利率從9%降到4%，有效降低了中小企業的金融成本。

在《辦法》中的第十三條“發包人直接支付”，也提出了直接支付的要求——即“國家機關、事業單位和大型企業作為發包人的，可以在承包合同中約定發包人直接向中小企業分包人支付款項。承包合同未作約定，且承包人未按分包合同約定向中小企業分包人付款的，國家機關、事業單位應當根據分包人的請求，在核實情況后直接向分包人支付款項，金額以發包人未向承包人支付的款項為限。分包人與承包人存在爭議的除外”。但《辦法》第十三條是要求由發包主體自主向中小企業分包商支付款項，如考慮其中產生的研發與建設成本、相關的交流成本等，都可能讓大企業（特別是民營大企業）望而卻步。而相反，參考韓國由國家層面推進一個統一的可供各銀行接入使用的支付系統，由國家機關、事業單位和國有大型企業引領示范直接支付，或可起到事半功倍的效果。

2. 激勵措施可以讓及時支付快速順暢推進。
多年來，一部分“國家機關、事業單位和大型企業”對延遲支付已經形成了較為嚴重的路徑依賴，截至2018年三季度末，A股925家中小企業中，有917家財務報表的應收賬款科目余額為正，應收賬款總額為9786億元，占營業收入總額的29.63%。其中，應收賬款占比100%的企業85家，占比在50%~100%的企業183家。應收賬款平均周轉天數162天。（注3）

如何打破這根深蒂固的“國情文化”，重塑有利于企業財務健康的“及時支付”文化，對我國經濟高質量發展的重要性意義重大。從國際經驗看，通過一定期限范圍內的減稅降費激勵政策可以讓《辦法》相對順暢的推進，讓“及時支付”文化在企業落地，特別是我國政府近幾年在大力度推進減稅降費措施，兩者相結合或可以起到事半功倍的效果。與此同時，制定并公示在“及時支付”方面優秀與不及格的企業排行榜，均有利于讓及時支付更快速順暢地推進。

3.兩端調查，更有利監測。
在2018年11月9日召開的國常會上，政府部門和國有大企業拖欠賬款問題被列為重要課題被討論，在此背景下，工信部于2019年3月設立了“遲延支付中小企業款項投訴平臺”。這種設立賬款投訴平臺的處理機制早已為多國所采用，是中小企業賬款無法回收時的維權渠道之一。但要看到，不同政治體系、不同社會權力結構下，該平臺發揮的效用存在差異，特別是中小企業從諸多機會因素考慮，不到萬不得已，不會選擇走行政或法律途徑來催收賬款。據2019年6月《環球財經》記者在調研中了解到，一位省級市場監督管理局官員反映企業的顧慮，“勝敗暫且不考慮，被經濟報復是最擔心的”，這也是投訴平臺的短板之處。

為彌補這個短板，在《辦法》第21條明確了“監測機制”——即“縣級以上各級人民政府負責中小企業促進工作綜合管理的部門應當會同投資、財政、國有資產監督管理等部門建立遲延支付中小企業款項監測、預警和共享機制，定期監測國家機關、事業單位和國有大型企業遲延支付情況”。但考慮到縣級以上各級人民政府對本地大企業存在經濟依賴的一面（很多大企業董事長等常兼任地方以上兩會代表的職務），并且從供應鏈的角度看，一家大企業的供應商往往是分散且橫跨多省存在，縣級以上地方政府是否會為非本地中小企業“出頭”也存在不確定性。

介于上述兩個方面，建議在由縣級以上相關部門定期監測的基礎上，每年由國務院負責中小企業促進工作綜合管理或國家市場監督管理部門聯合行動，采取日韓比較成熟的發包大企業與承包中小企業兩頭同時調查的形式進一步進行監督。對于頑固不改的企業，強制其在一定年限通過“共生支付系統”支付賬款以監測其支付情況，也不失為一個有效的辦法。（本刊記者：王維）

參考資料：

1. 工信部中小企業局，2018年1月編譯；

2. 在日本與韓國，下包企業特指接受大企業、中堅企業委托制造的，員工人數規模在300人以下的企業（制造業）；

3. 賴秀福（中國銀保監會信托監管部主任），《以法制化解決中小企業應收賬款拖欠問題》，《中國銀行業》雜志，2019年 第4期 。