中美新冠疫情紓困貸款政策對比

本文刊發于《環球財經》2022年5月刊

作者 |?李照宇/本刊特約撰稿人；楊一民/美國鼎信銀行（Loyal Trust Bank）聯合創始人、資深執董、首席風險官

編輯 |?林鷹

與此同時，3月4日，美國公布2月份非農數據：新增67.8萬就業人數，失業率降至3.8%（失業率4%以下被認定為充分就業水平）。就整體勞動力市場而言，美國非農就業人數（NFP）已逐步接近疫情前水平。（注）

如果把時間維度展開，從2020年初到現在，可以看到美國NFP及失業率走出一個趨勢良好的修復曲線。對整個過程再進行階段性分析，可以發現面臨2020年初疫情沖擊時，美國失業率陡增、NFP斷崖式下跌，但很快在2020年4~7月出現快速修復，并至今保持了穩定向好的趨勢。

圖1：美國失業率表現

圖2：美國非農就業表現

再進一步研究2020年初美國政府應對新冠疫情具體政策，可以發現，面對新冠疫情，美國為挽救經濟推出的紓困方案中一個很重要的部分——專門為中小企業準備的PPP貸款（薪資保護貸款項目），在維護企業經營、穩定及改善就業率上起了非常關鍵的作用。2020年疫情期間，美國國會批準兩輪PPP貸款預算，第一輪3490億美元補助，第二輪4000億補助。

他山之石，可以攻玉。研究美國PPP貸款（薪資保護貸款項目）具體措施及實效評估，或可為我國金融行業支持中小微企業實體經濟具體做法，提供實踐經驗參考。

表：中美小微企業紓困貸款政策一覽

對比中美兩國疫情紓困貸款政策，兩者差異巨大。但如果從貸款政策落地效果指標“失業率”上看，美國PPP貸款紓困一系列政策落地后，兩年實踐檢驗確實引導美國社會逐漸恢復到疫情前水平，達到充分就業狀態（失業率在4%以內）。

目前，美國約有600多萬中小企業申請了PPP貸款，平均獲得無償資金超過10萬美元。為了進一步鞏固經濟、托穩就業市場，美國后續又專門為餐飲業提供了一個RRF（Restaurant Revitalization Fund）項目，共286億美元，方法是以疫前2019年的總收入（gross receipts）為基準，補足2020年的總收入。這一系列金融紓困組合政策是美國在兩年時間內將失業率從最高14.7%降低至3.8%的重要抓手。

拋開“美元”國際貨幣特殊地位及“印鈔擴表”優勢，僅從信貸政策和信貸對中小微企業經營支持角度出發，分析具體的落地做法，美國這項政策有值得我國金融機構借鑒研究之處。

1.貸款標準制定。

美國中小企業疫情紓困——薪資保護貸款項目（PPP）由美國中小企業署（Small Business Agency，SBA）負責制定貸款標準、條件、利率、手續費等，商業銀行負責貸款發放流程并承擔信息審核、反欺詐、反洗錢及貸款資金用途追蹤管理。SBA與商業銀行之間“權責利”分工明確，SBA統一制定貸款標準有效的保證了紓困貸款審批通過率，滿足SBA貸款標準客戶審批通過率100%，商業銀行負責追蹤貸款發放后資金使用符合反欺詐、反洗錢等政策規定。

紓困貸款政策傳導到市場端，客戶對貸款政策認知非常清晰。第一，知曉自身是否符合貸款申請條件；第二，知曉去那里申請紓困貸款；第三，知曉貸款發放使用要求及監管資金用途機構。在中小微企業實際經營中，只有清楚的知道未來現金流預期來源，才能協助企業做好經營決策、運營規劃和雇員管理。中小微企業經營對自身經營現金流預期趨于穩定，才能最大程度“托底”保障就業水平。

與之對比，我國疫情貸款支持類政策，有關貸款標準制定存在“多龍治水”現象，各相關方僅管理自身權責范疇，缺乏一個統籌方對政策落地效果進行追蹤管理，實際落地效果難達預期。具體表現為：

第一，貸款標準差異大。當前疫情紓困貸款主要由商業銀行制定各自的貸款審批信貸政策，政府再根據商業銀行貸款實際發放金額進行貼息或部分代償。這就導致不同銀行的審批通過率差異較大，傳導到市場端，客戶很容易懵，不知道在那家銀行申請更合適，或者被某家銀行拒貸后，不再申請紓困貸款?？蛻粢坏╇y以形成“獲貸”預期，生產經營將更傾向于“緊縮”策略，減少經營規模，裁員降低成本。

如果能充分整合現有政策工具箱（如地方政府貼息/部分代償、央行定向降準、央行新增紓困信貸額度等），統籌制定一個貸款政策標準框架，商業銀行再在這個框架上制定差異化信貸政策，確保滿足“統籌貸款政策標準框架”的客戶審批通過率提升到40%~50%水平，將極大地調動市場中小微企業經營預期，進而實現穩經營與穩就業。

第二，疫情支持貸款規模數據信息不明。疫情支持貸款預算規模由各地方政府制定，受限于各省市政府財政預算管理方式差異，實際可落地紓困貸款額度并不清晰，數據更新慢。如常見的貼息貸款，各地貸款額度規模差異導致商業銀行在統籌管理貼息紓困貸款發放時，資產負債管理端落地挑戰大。

如果有一個統籌協調方，能夠定期更新每個地區紓困貸款額度變動數據信息，及時同步給商業銀行，預計將更有利于降低紓困貸款在商業銀行端信貸統籌發放落地難度。

第三，信貸額度管理恐存在部分沖突。目前地方政府負責當地疫情紓困貸款額度管理，商業銀行信貸額度受人民銀行及銀保監統籌管理。商業銀行在月度貸款發放中，是需要確保當月信貸額度不超過監管給予的當月信貸額度上限。

“雙向管理”模式下，導致商業銀行在疫情紓困貸款發放時，即使沒有超過當地政府紓困貸款額度上限，但是如果全行當月信貸投放額度超過了金融監管上限，將自動停止紓困貸款發放。如果延期到下月發放，到時候又無法確定當地政府紓困貸款額度是否已超標。

如果地方政府疫情紓困貸款額度，能夠與金融監管信貸額度做一定程度的掛鉤管理，預計將更有利于調動商業銀行辦理中小微企業疫情紓困貸款積極性。

2.貸款發放流程。

SBA的PPP貸款發放流程，實現了商業銀行與SBA之間數字化對接、資金流閉環管理、各方操作無縫銜接。在PPP的申請過程中，公司或個人可以直接向銀行申請或通過會計公司向銀行提出申請。在收到PPP貸款申請后，銀行需要對申請資料進行核實，并開設PPP的專業賬戶。在接到申請后，銀行需要到SBA專門面向銀行的網站去做申請，一般可以即時批準。

在發放手續方面，只要申請企業（或個人）保證資料正確，銀行可以簡單審閱，不需要為數據的錯誤（或企業惡意造假）而負責。在獲得批準之后，按規定銀行需要在10天之內先把錢墊付給客戶，之后政府會在90天內向銀行支付這筆貸款。

若銀行沒有足夠的資金，則可以向美聯儲以年利率0.5%申請短期貸款，并將其發予客戶。PPP貸款墊付發放后，銀行負責管控這筆貸款使用符合政府規定，完成貸款豁免償還條件審核。

目前我國疫情紓困貸款發放，與銀行正常中小微經營貸款流程幾乎完全相同，沒有專門的銀行紓困貸款賬戶或綠色專屬通道流程。銀行遵照監管貸款管理辦法要求，負責“接單、報件、審批、放貸、還款、催收”全流程工作落地。銀行與地方政府相關機構再另行對接貼息/代償優惠政策。

出于審慎經營及資金成本考慮，銀行通常先按照正常商業貸款利率收取貸款利息，待貸款發放后確認客戶符合當地政府紓困貸款政策，再在與當地政府對賬完成收到貼息金額后，返還客戶多收的利息。如果當地政府有本金部分代償紓困政策，借款人一旦逾期，貸款一方面進入正常催收流程，另一方面啟動與當地政府對接收取紓困代償金額（或有）。

兩國疫情紓困貸款流程對比下來，會發現一個顯著區別：紓困貸款優惠落地銜接成本由哪一方承擔？

美國PPP貸款處理流程是由銀行資金墊付發放，最終由SBA承擔（1%~5%手續費）。國內疫情紓困貸款處理流程則是由客戶（借款人）自行承擔，先承擔正常商業貸款利率，后續再視當地政府貼息清算進度適度返還。

移動互聯網時代，最佳客戶體驗是“所見即所得”，需要在產品流程設計上盡可能避免客戶優惠獲得感處于“延時滿足”。站在客戶體驗立場設計的產品，通常會比更多站在管理成本上考慮的產品能夠獲得更廣泛的客戶響應。

3.貸款用途管理。

SBA的PPP貸款相比較于商業銀行常規貸款，有一個特別規定：PPP貸款必須嚴格按照政府要求使用。這與中國銀保監會、人民銀行對國內商業銀行貸款管理要求趨同，銀行信貸資金不得入樓市、股市，中小微企業經營貸款用途必須是企業周轉經營。

兩國類似的貸款用途管理目標，但具體做法不盡相同。

PPP貸款更多采用“正向激勵”機制，只要按照法案規定辦法使用，貸款可以豁免，無需償還；如果未按照法案規定使用，則需償還貸款本金及利息（貸款年利率1%）。

我國銀行貸款用途管理通常采用“負向懲罰”機制，即在貸款合同上注明貸款用途范圍，客戶簽署即代表認同，一旦發現客戶違反監管對銀行貸款用途管理要求，銀行提前收回貸款。

實際業務中，如果銀行嚴格落實監管要求逐步核實每筆貸款用途走向，付出的經營成本遠大于監管查處罰單成本，尤其是較小金額小微企業貸款場景。市場灰色操作空間一直存在。2019~2020年，疫情紓困低利率小微經營貸入樓市炒高一線城市房價，頻繁成為網絡熱搜詞。

貸款用途管理一直是國內銀行經營的“緊箍咒”，PPP貸款或許為我們打開另一種思路，引入“正向激勵”方式引導客戶合理使用貸款，對客戶貸款用途管理進行分級分流管理。比如，對客戶貸款用途違規發生概率進行評級，評分高的客戶采用“正向激勵”，貸款優惠政策與貸款發放同步進行，并向客戶披露貸款優惠享受是建立在貸款用途符合規定要求基礎上。

行為經濟學原理揭示：相比獲得，人性更在意“失去”。如果享受了貸款優惠，通常更不愿意去觸碰可能引起已獲得優惠消失的不當行為。評分低的客戶則考慮采用“負向懲罰”，顯著提高其違約成本及潛在代價。

4.商業銀行積極性調動。

無論美國SBA的PPP貸款，還是我國疫情紓困貸款，實踐都揭示商業銀行在紓困貸款政策落地作用無可替代。商業銀行配合度越高越廣泛，疫情紓困貸款落地在“穩經營”“穩就業”發揮的作用越大，市場正面效果越好。因此，充分調用商業銀行辦理疫情紓困貸款的內生積極性，也是紓困貸款管理非常重要的一個環節。對比美國中小企業疫情紓困貸款，可以發現其兩個創新點有利于調動銀行積極性。

第一，美國SBA主要為中小企業提供貸款，SBA并非直接發放貸款，而只是提供貸款擔保，具體的貸款可以找任何銀行去完成。銀行是可以在二級市場出售SBA貸款的，具有非常好的流動性。盡管因為PPP貸款很快完成，沒有能形成一個二級市場，但SBA貸款二級市場高流動性優勢不可忽視。

相比較而言，我國銀行金融政策上沒有給疫情紓困貸款的出售轉讓提供綠色通道，一律按照常規商業銀行信貸不良貸款轉讓要求進行貸后處置管理，對銀行資金占用及管理成本消耗，與常規貸款差異不大。資產轉讓處置（含不良資產轉讓）看似跟小微金融服務沒有關系，其實關系非常大。盡管監管部門把小微貸款不良容忍度提高三個百分點，但效果不佳。因為如果不良資產沒有處置，哪怕提高30個百分點，還是在商業銀行體系內，銀行資金成本及流動性管理持續承壓。銀行在這方面包袱重，必然會影響它服務小微企業的能力和意愿。

第二，圍繞美國PPP貸款落地中，商業銀行金融科技再創新，著眼于客戶流程效率類“小而微”的功能迭代優化，能切實幫助中小微企業提高效率，創造市場價值。

SBA的PPP貸款覆蓋客群廣泛，既有具有完整稅表的中大型企業，也有稅表不完善、數據參差不齊的小微企業。對于前者，銀行開發使用自動化軟件，直接從系統中提取數據申請；對于后者，銀行與會計公司、信息技術公司合作開發專門用于豁免申請的軟件，利于小微企業實用操作。

美國第六大風險管理咨詢公司Protiviti用一周的時間開發出一款Robot的機器學習軟件，最終幫一家銀行“搶”到了6000筆貸款，總金額近10億美元，這就意味著為該家銀行帶來2000萬~3000萬美元的手續費收入。在金融科技類產品創新中，“宏大敘事”商業模式固然重要，“小而微”的功能創新點滴積累，市場價值更加不可替代，尤其對各地經濟發展差異顯著的我國，更具價值。

3月1日，中國商務部部長王文濤在新聞發布會上直言：今年外貿壓力將會很大，形勢將會非常嚴峻；由于全球貿易的不確定性，中國今年必須“盡一切可能”刺激國內對商品和服務的需求。要打通經濟發展內需市場堵點，就業穩定是第一關，民眾在失業風險壓力下，是會自發減少消費開支，過“緊日子”。

在今年發布的兩會政府工作報告中，對目前的整體國內經濟狀況大致描述為：國內經濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重下行壓力，局部疫情時有發生；消費和投資恢復遲緩，穩出口難度增大，能源原材料供應仍然偏緊，輸入性通脹壓力加大，中小微企業、個體工商戶生產經營更加困難，穩就業任務更加艱巨。

近四年來政府工作報告都反復提到小微企業：2021年政府工作報告提了小微企業16次，2019年、2020年、2022年都提了12次。中小微企業是最活躍的市場主體，每一個具體的中小微企業的背后，都連接著普通家庭的就業與生機，無數個中小微企業，構成了中國經濟的半壁江山。推動金融類紓困支持措施落在實處，防止政策“空轉”和“懸置”，不能讓企業主“只聽樓梯響，不見人下來”，將是我們托穩就業市場、實現內需大循環的關鍵。

3月21日，李克強總理主持召開國務院常務會議，確定實施大規模增值稅留抵退稅的政策安排，為穩定宏觀經濟大盤提供強力支撐。財政政策直接為各類市場主體直接高效的紓困措施，今年增值稅留抵退稅規模預計約1.5萬億元，支持基層落實退稅減稅降費，這是穩增長穩市場主體保就業的關鍵舉措。

3月16日，深圳市地方金融監督管理局、人民銀行深圳市中心支行、深圳銀保監局、深圳證監局四部門聯合印發《關于進一步加強疫情期間金融服務支持經濟社會持續穩定發展的通知》，鼓勵金融機構及地方金融組織加大與受困企業的對接力度，及時了解企業困難及訴求，積極為其提供金融支持。同日，上海市工商業聯合會和中國銀行上海市分行聯合發布《普惠金融助力小微企業發展行動方案》，創新服務舉措，為上海小微企業提供金融支持，助力企業有序開展生產經營活動，有效應對新冠肺炎疫情帶來的不利影響。

隨著各地更多的中小微企業疫情紓困政策逐漸出臺，我們需要以開放包容、積極創新的態度，充分借鑒吸收他國有益實踐經驗，并結合我國國情，使我國金融疫情紓困政策發揮實踐價值，實現穩中小微企業經營、穩就業市場，充分調動經濟內循環機制，在“六穩”“六?！钡那疤嵯?，走向共同富裕的康莊大道。